民政部 中央政法委 最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部关于规范养老机构服务行为 做好服务纠纷处理工作的意见

各省、自治区、直辖市民政厅（局）、党委政法委、高级人民法院、人民检察院、公安厅（局）、司法厅（局），新疆生产建设兵团民政局、党委政法委、新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院、新疆生产建设兵团人民检察院、公安局、司法局： 

为坚持和发展新时代“枫桥经验”，更好推动民法典实施，积极应对当前养老机构与老年人之间服务纠纷增多问题，推进矛盾纠纷及时高效化解，保障老年人身体健康和生命财产安全，维护养老机构合法权益和正常服务秩序，为建设更高水平的平安中国提供有力保障，根据老年人权益保障法等相关法律法规规定，现提出以下意见。

一、加强养老机构内部管理。

养老机构应当建立健全安全管理制度，压实安全主体责任，加强从业人员的安全教育、法治教育、人文教育和心理健康教育及培训，从源头上消除服务安全风险，最大限度预防纠纷发生。在老年人或者其代理人事先充分告知老年人身体健康状况和患病情况的基础上，养老机构应当做好入院评估工作，对老年人的身心状况进行评估，并根据评估结果合理确定照料护理等级。养老机构应当全面推行服务协议制度，与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议，明确当事人权利、义务；可以向老年人或者其代理人提供风险告知书，提示服务过程中可能发生的意外风险和相应的处置措施，但不得以格式条款不合理地免除或者减轻自身责任、加重老年人责任、限制老年人主要权利，或者排除老年人主要权利。养老机构应当在各出入口、接待大厅、值班室、楼道、食堂等公共场所安装视频监控；经老年人或其代理人书面同意，可以在老年人居室内安装视频监控，并妥善保管视频监控资料，依法保护老年人隐私权不受侵害。养老机构应当建立内部管理信息档案，妥善保管异常事件报告、紧急呼叫记录、值班记录、交接班记录、门卫记录、视频监控等原始资料。养老机构应当建立老年人档案，收集和妥善保管老年人基本情况、老年人入院评估、服务风险告知书、服务协议、护理日志、健康档案等资料。养老机构应当做好护理日志记录，及时、准确、完整记录老年人照料护理、服用药物等有关事项，因抢救急危重症老年人，未能及时记录护理日志的，应当在事后及时据实补记，并加以注明。积极发挥责任保险的经济补偿和风险预防等功能，养老机构可以投保综合责任保险，借助保险公司和保险经纪公司的风险管理经验，及时发现并消除安全隐患，改进风险管理措施。养老机构应当依法制定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件应急预案，在场所内配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，定期开展突发事件应急演练。突发事件发生后，养老机构应当立即启动应急预案，采取防止危害扩大的必要处置措施，同时根据突发事件应对管理职责分工向民政部门和有关部门报告。

二、规范服务纠纷处理程序。

发生服务纠纷的，养老机构应当按照以下步骤处理：1.老年人受伤的，应当转送医疗机构救治并及时通知其代理人或者紧急联系人。2.告知老年人或者其代理人服务纠纷处理的办法和程序。3.在老年人的代理人或者紧急联系人在场的情况下，对服务协议等相关资料进行封存，并妥善保管。老年人或者其代理人在资料封存之日起超过3年未提出解决纠纷要求，或者服务纠纷已经解决的，养老机构可以自行启封。4.配合民政等有关部门做好调查处理工作。5.老年人在养老机构内死亡的，依照殡葬管理有关规定处理。基于突发事件引发的服务纠纷，养老机构应当先行妥善安置老年人。

三、引导当事人自愿协商解决纠纷。

对责任明确、当事人无重大分歧或异议的服务纠纷，可以协商解决。鼓励养老机构成立由入住老年人和代理人代表组成的院民委员会，参与纠纷调解。协商解决应当坚持自愿、合法、平等的原则，尊重客观事实、注重人文关怀，文明、理性表达意见和诉求。协商一般应当在配置录音、录像、安保等条件的场所进行。养老机构可以指定、委托协商代表，或者聘请专业法律顾问参与协商。老年人家属人数较多或者纠纷涉及老年人人数较多的，可以推举代表进行协商。双方经协商，可以自行和解达成协议。当事人之间就和解协议的履行或者内容发生争议的，可以向人民法院提起诉讼。

四、运用调解等方式化解纠纷。

服务纠纷发生后，当事人可以向纠纷发生地或者当事人所在地的人民调解委员会申请调解，人民调解委员会也可以依法主动调解，防止矛盾激化。经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。人民调解委员会调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径依法维护自己的合法权利。根据纠纷化解需要，具备条件的地区可以依法设立养老服务纠纷行业性、专业性人民调解委员会。探索开展服务纠纷行政调解，对涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的服务纠纷，民政部门可以依当事人申请，通过建议、劝告等非强制方式，引导当事人达成调解协议，化解纠纷。经人民调解、行政调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以依法向人民法院申请司法确认。鼓励行业协会开展调解工作，积极发挥行业自律和服务功能，促进纠纷及时有效化解。

五、依法裁判服务纠纷案件。

人民法院应当坚持“调解优先、调判结合”方针，对具备调解基础的案件，按照自愿、合法原则，采取立案前委派、立案后委托、诉中邀请等方式，引导当事人通过调解解决纠纷。对调解不成的案件，人民法院应当根据相关规定及时立案或者恢复审理，依法作出判决。人民法院在审理涉服务纠纷案件时，要根据老年人权益保障法等相关规定，平等保护老年人和养老机构合法权利；要坚持权责一致原则，根据服务协议、老年人特殊生理特点，以及养老机构履行服务协议和管理职责等客观情况，依法确定各方责任。对养老机构已经依法履行服务协议和管理职责，符合服务标准的，依法裁判养老机构减轻或免除责任。最高人民法院、最高人民检察院通过发布指导性案例等方式，加强对审判和检察工作的指导。人民法院在诉讼过程中应当加强法律宣传教育，做好裁判文书释疑工作，发挥释法说理功能，体现法理情相协调。

六、依法打击违法犯罪行为。

服务纠纷处理过程中，发生老年人家属或者其他人员实施围堵、在养老机构内外非法聚集、停放遗体、拉挂横幅、聚众闹事等扰乱正常服务秩序，侵犯养老机构和其他老年人合法权益等涉嫌违法犯罪行为的，养老机构应当及时向所在地公安机关报告，提供当事方人数、具体行为、有无人员受伤等现场情况，并保护好现场，配合公安机关做好调查取证等工作。公安机关接到报告后应当及时出警，并视情况采取应对处置措施。养老机构存在欺老虐老行为的，民政部门依法予以行政处罚。老年人家属、其他人员和养老机构及其从业人员构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

七、建立部门协作工作格局。

各地各有关部门要充分认识依法处理养老机构服务纠纷的重要意义，加强组织领导与协调配合，形成工作合力。各级民政部门应当依法保障老年人合法权益，加强行业监管，指导养老机构建立完善服务纠纷处理制度，制定应急预案；健全养老机构安全隐患投诉机制，对老年人及其家属就服务安全存在问题的投诉、提出的意见建议，及时调查处理；主动与人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门互通信息，及时研究解决问题，共同维护养老机构服务质量安全和秩序。各级党委政法委应当将服务纠纷化解工作纳入本地区平安建设工作全局，指导和协调人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门密切配合，推进严格规范公正文明执法。各级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门应当加强沟通协调，确保案件顺利侦查、起诉、审判、执行。

八、营造依法解决服务纠纷的社会氛围。

按照“谁立法谁普法”、“谁执法谁普法”的原则，各级民政部门要积极开展法治宣传教育，选取典型案例，以案释法，提高养老机构及其从业人员、老年人及其家属法治意识和法律素养，倡导依法、文明、理性表达诉求。人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门要坚持依法办理、舆论引导、社会面管控“三同步”工作原则，加强对服务纠纷解决的舆论应对，对社会影响大、舆论关注度高的案件，及时向社会通报案件进展情况，澄清事实真相，做好舆论引导工作。对恶意炒作、报道严重失实，引起不良社会影响，扰乱养老机构正常服务秩序的，养老机构要及时澄清，可以依法提起诉讼。

民政部

中央政法委

最高人民法院

最高人民检察院

公安部

司法部

2020年7月27日

延伸阅读：

民政部新闻发布会，解读《关于规范养老机构服务行为 做好服务纠纷处理工作的意见》

以下节选与“养老”相关内容：

[贾维周]今天，我们邀请到民政部社会救助司副司长蒋玮同志，养老服务司副司长李邦华同志，请他们分别介绍民政部、财政部联合印发的《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》和民政部、中央政法委等6部门联合印发的《关于规范养老机构服务行为  做好服务纠纷处理工作的意见》相关情况。按照惯例，我先简要通报一下今年二季度民政重点业务工作进展和三季度相关安排。[07-29 14:29] 

[贾维周]今年二季度，民政部以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入学习贯彻习近平总书记关于统筹疫情防控和经济社会发展的一系列重要讲话和指示批示精神，认真贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，统筹抓好民政领域疫情防控和各项民政工作发展。[07-29 14:30]  

[贾维周]养老服务方面，指导地方统筹做好养老机构疫情常态化防控和有序恢复服务秩序工作，积极推动有关部门在出台支持企业的税收、融资、就业等政策措施中把民办养老服务机构纳入其中，帮助纾困解难。持续推进特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程，健全县级失能照护机构、乡镇敬老院、村级互助养老服务设施相衔接的农村养老服务设施供给网络。联合9部门印发《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》，推动各地改善老年人居家生活照护条件。启动实施人工智能养老服务实验，开展人工智能养老服务领域的道德伦理、法律制度和社会治理研究。深入实施养老院服务质量建设专项行动，启动实施养老机构消防安全专项整治三年行动计划。印发开展养老机构等级评定先行先试工作通知，发布养老机构等级评定实施细则，切实推进养老服务综合监管。[07-29 14:38] 

 [贾维周]以上是今年二季度民政重点业务工作进展。三季度，民政部将坚决贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，抓紧抓实民政系统常态化疫情防控，加快推进当前和全年各项工作。一是统筹推进疫情防控和社会救助工作，指导各地适度扩大低保、临时救助范围，加强对生活困难未参保失业人员的救助帮扶。扎实推进社会救助兜底脱贫行动。持续抓好脱贫攻坚专项巡视及“回头看”反馈问题整改落实。配合相关部门做好受灾困难群众救助工作。二是会同有关部门指导地方持续推进行业协会商会脱钩改革工作。配合全国人大做好相关法制建设，开展慈善法执法检查。推进社会组织法人库建设。三是持续指导各地城乡社区组织做好疫情防控工作，推动中央关心关爱城乡社区工作者文件落实到位。推动各地深入开展“社区万能章”治理专项行动。部署开展村级议事协商创新实践点创建工作。四是稳妥优化行政区划设置。推进修订《地名管理条例》。持续更新完善国家地名信息库。[07-29 14:42]  

[贾维周]五是持续推进生活无着流浪乞讨人员救助管理服务质量大提升专项行动。落实困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴标准动态调整机制。研究制定精神障碍社区康复服务工作规范。研究启动第二批康复辅助器具产业国家综合创新试点。加快推进殡葬信息化建设。深化婚俗改革试点。推进《婚姻登记条例》的修订。六是深入实施农村敬老院改造提升工程。健全完善经济困难的高龄、失能老年人补贴制度。推动出台加强社区养老服务设施建设、推进社区养老服务高质量发展的意见。修订《养老机构管理办法》，研究制定养老服务综合监管政策措施，继续实施养老机构消防安全专项整治三年行动。推广公办养老机构改革典型经验。七是配合修订未成年人保护法，落实事实无人抚养儿童生活保障政策，继续开展儿童福利政策宣讲进村（居）活动，进一步完善儿童机构区域布局，加强基层儿童福利工作力量。八是依法规范慈善信托管理，完善慈善组织监管机制。举办第八届中国公益慈善项目交流展示会。指导支持湖北省深入开展“五社一心”社会工作服务项目。以上情况，欢迎媒体记者朋友们关注。[07-29 14:45] 

[贾维周]谢谢蒋司长，请李邦华副司长介绍情况。[07-29 15:21] 

[李邦华]目前，全国共有各类养老机构4.23万个，床位429.1万张，收住老年人214.6万人，入住养老机构已经成为重要的养老方式。为坚持和发展新时代“枫桥经验”，建设更高水平的平安中国，进一步保障老年人身体健康和生命财产安全，维护养老机构合法权益和正常服务秩序，民政部会同中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于规范养老机构服务行为  做好服务纠纷处理工作的意见》。[07-29 15:26] 

[李邦华]《意见》本着客观中立、依法治理、多元参与、部门协作的原则，围绕着做好养老服务机构纠纷处理工作，主要提出八方面的指导意见。一是加强养老机构内部管理，建立健全安全管理制度，压实安全主体责任，从源头上消除服务安全风险，最大限度预防纠纷发生。二是规范养老机构服务纠纷处理程序。对发生服务纠纷时，养老机构应当采取的步骤作出了规定，要求养老机构规范处理，及时救助，优先保障老年人的权益。三是引导当事人自愿协商解决纠纷。对责任明确、当事人无重大分歧或异议的服务纠纷，鼓励当事人自愿协商解决，引导当事人文明、理性表达意见和诉求。[07-29 15:30]

[李邦华]四是运用调解等方式化解纠纷。强调运用人民调解、行政调解、行业协会调解等方式，多元化解养老机构服务纠纷。五是依法裁判养老机构服务纠纷案件。坚持“调解优先、调判结合”方针，平等保护、权责一致原则。六是依法打击违法犯罪行为。依法打击养老机构服务纠纷处理过程中，扰乱正常服务秩序，以及侵犯养老机构和其他老年人合法权益等涉嫌违法犯罪行为。七是建立部门协作工作格局。明确民政部门和有关中央单位、部门的职责分工与协作。八是营造依法解决养老机构服务纠纷的社会氛围。明确积极开展法治宣传教育，做好舆论引导工作，引导当事人依法、文明、理性表达诉求。[07-29 15:36] 

[李邦华]总的来说，《意见》在总结前期各地实践经验的基础上，针对近年来逐渐增多的养老机构服务纠纷，提出了规范处理的指导意见，弥补了这方面政策的空白。民政部和相关部门高度重视养老服务纠纷处理工作，希望通过《意见》的出台和实施，能够进一步促进我国养老服务业健康发展，既保障老年人身体健康和生命财产安全，也维护养老机构合法权益和正常服务秩序，营造一个良好的服务发展环境。下一步，民政部将会同相关部门积极推进《意见》的贯彻落实。[07-29 15:40] 

[中央广播电视总台央视记者]我想问一下李司长，关于养老服务纠纷的处理文件起草的整体思路是什么，能否介绍一下？[07-29 15:50] 

[李邦华]谢谢！《意见》的起草总体思路是促进养老机构服务纠纷处理工作依法规范有序，同时既要保护老年人的合法权益，也要保护养老机构的合法权益。具体来说，我们在起草过程中主要把握四个原则。[07-29 15:51] 

[李邦华]一是坚持预防为主的原则。目前养老机构服务纠纷有逐渐增多的趋势，这与我国养老服务还处于发展起步阶段有关。有的养老机构服务经验不足，还有的老年人和家属对养老服务不熟悉，再加上这几年养老机构规模快速增加，导致养老服务纠纷数量整体有所增加。《意见》从规范养老机构内部管理服务行为出发，强调养老机构规范化管理，从源头上消除服务安全风险隐患，最大限度预防和减少纠纷发生。[07-29 15:58]  

[李邦华]二是坚持多元方式化解纠纷的原则。一旦出现了纠纷，当事人双方最好能够友好平等协商解决。对责任明确，争议不大的纠纷，协商解决是最节约成本、最高效，最大程度达成彼此谅解的方式。协商不成，可以通过多种方式进行调解，推动矛盾纠纷高效化解。调解不成，也可以依法提起诉讼。[07-29 16:00]  

[李邦华]三是坚持平等保护、权责一致的原则。《意见》平衡保护老年人和养老机构合法权益，确定平等适用法律的原则，既严厉打击养老服务中的欺老虐老行为，也不片面加重养老机构责任。对养老机构已经依法履行服务协议和管理职责，符合服务标准的，依法裁判减轻或免除责任。[07-29 16:02]  

[李邦华]四是坚持依法维权的原则。依法打击养老机构服务纠纷处理过程中的违法犯罪行为，维护养老机构正常服务秩序，保护其他入住老年人合法权益。[07-29 16:04]  

[中央广播电视台央广记者]李司长，近年来养老机构跟老年人的矛盾纠纷似乎呈高发态势，在您看来未来养老机构应该如何预防和减少与老年人之间的矛盾纠纷？谢谢。[07-29 16:23] 

[李邦华]养老机构作为养老服务的提供者，在养老服务纠纷的预防和减少方面具有很强的主动性，《意见》结合养老机构服务纠纷的一些特点，提出了一系列要求和建议。我们概括起来主要分为四个方面。[07-29 16:23] 

[李邦华]第一，总体上要求养老机构建立健全安全管理制度，压实安全主体责任，加强人员的教育培训，不断提高安全意识和服务能力，避免疏忽大意和能力不足等原因引起的纠纷。老年人特殊的身心特点决定了养老服务是一个高风险行业，养老机构必须高度重视服务安全问题，最大限度防范风险。[07-29 16:23] 

[李邦华]第二，在老年人入住前养老机构要做好老年人的入住评估、签订服务协议，做好风险告知，就老年人的基本状况、服务方案等达成一致。老年人代理人也要充分告知老年人的相关信息，不要隐瞒，避免没有事先约定或者约定不详引起纠纷。[07-29 16:23] 

[李邦华]第三，在服务的过程中养老机构要从安装视频、加强档案管理、规范护理日志等方面入手，做好重点场所和重点环节的服务记录，避免发生服务纠纷之后口说无凭，加强内部岗位管理和自我监督提升。[07-29 16:24]  

[李邦华]第四，服务纠纷刚发生时，养老机构要快速反应、及时处理，避免事态恶化和矛盾升级。《意见》要求养老机构制定突发事件应急预案，提高应急处置能力。如果出现老年人受伤等情况，养老机构应当本着老年人权益优先的原则，先将老年人送医治疗。同时，按照告知权利、封存证据、配合调查等程序，相应作出应对和处置。[07-29 16:24]  

[光明日报记者]这次《意见》对于明确依法打击纠纷处理过程中的违法犯罪行为主要的考虑是哪些？[07-29 16:27] 

[李邦华]谢谢，近年来我们看到养老机构服务纠纷发生之后，有少部分人员不能理性地依法维权，采取了一些比较极端的做法，比如在养老机构内外拉横幅、摆放遗体、聚众闹事等，对养老机构正常服务秩序造成了不良的影响。同时，也影响到其他入住老年人的合法权益。一些养老机构尤其是小型养老机构甚至因为纠纷被迫停摆营业，对行业稳定发展也不利。因此，《意见》倡导依法理性表达诉求，对纠纷处理过程中涉嫌违法犯罪的行为，将依法予以打击。[07-29 16:28] 

[李邦华]如果遇到这样的情形，养老机构要及时向公安部门报告，并保护好现场，配合做好调查取证工作。同样，对养老机构在服务纠纷处理过程中涉嫌的违法犯罪行为，民政部门、公安部门及相关部门也将依法追究责任。谢谢！[07-29 16:29] 

（民政部. 民政部 中央政法委 最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部关于规范养老机构服务行为 做好服务纠纷处理工作的意见.2020-07-29）  

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